旅發(fā)[2016]104號
各省、自治區(qū)、直轄市旅游發(fā)展委員會、旅游局，新疆生產(chǎn)建設兵團旅游局：
為積極落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、《中共中央關于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》，順應我國旅游業(yè)從景點旅游向全域旅游轉變，迎接正在興起的大眾旅游時代，建立法治化、市場化的導游管理體制，構建便利化、多元化、規(guī)范化的導游執(zhí)業(yè)體系，建設一支誠實守信、樂于奉獻、積極向上、奮發(fā)有為的導游隊伍，現(xiàn)就深化導游體制改革，加強導游隊伍建設提出如下意見：
一、指導思想
全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照“四個全面”戰(zhàn)略布局總要求，遵循我國旅游業(yè)發(fā)展規(guī)律與階段演進，順應開放型市場、綜合型產(chǎn)業(yè)要求，推動旅游服務供給側結構性改革，著力解決導游體制性障礙、結構性矛盾、政策性壁壘、封閉式管理，為進一步促進導游隊伍健康發(fā)展，為推動旅游發(fā)展升級、建設旅游強國夯實基礎。
二、工作原則
堅持以人為本。把切實增加導游群體認同感和獲得感作為改革導向，把更好滿足游客日益增長的旅游需求作為改革目標，尊重導游在體制改革中的主體地位，發(fā)揮導游的能動性與首創(chuàng)精神，充分保障導游享有各方面權益，促進導游踐行“游客為本，服務至誠”旅游行業(yè)核心價值觀。
堅持改革發(fā)展。用改革的精神、思路和辦法破解導游發(fā)展與隊伍建設難題,通過創(chuàng)新驅動、改革促動、開放帶動促進旅游業(yè)發(fā)展，最大限度激發(fā)人才創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)活力;尊重市場規(guī)律，進一步簡政放權，便利導游市場主體的公平準入，建立對導游科學有序的事中事后監(jiān)管規(guī)則，做到放管有序，優(yōu)化服務。
堅持問題導向。用問題導向牽引改革，深入研究旅游業(yè)市場新變化、群眾新需求，緊扣導游體制機制障礙的重點環(huán)節(jié)和深層次瓶頸問題，深入研究和處理好導游體制改革中的政策過渡和銜接問題，有步驟、分階段推動導游體制改革。
堅持試點先行。充分考慮我國旅游業(yè)發(fā)展地區(qū)不平衡、條件差異大等特點，選準試點，先試先行，逐步推開、風險可控。通過探索經(jīng)驗，以點帶面，使導游自由執(zhí)業(yè)等試點在體制改革中起到示范、突破、帶動作用。
堅持利益兼顧。把握導游體制改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，充分考慮旅游市場主體、旅游管理部門、游客等各方意見，匯集各方共識，統(tǒng)籌各方關系，兼顧各方利益。
三、工作目標
推動導游管理從行政化、非流動、封閉式向法治化、市場化轉變，構建“進出、監(jiān)管、保障、獎懲”四位一體的管理體系;破除一切阻礙導游參與分享改革發(fā)展成果的障礙，推動導游執(zhí)業(yè)更加便利、多元和規(guī)范，建設一支誠實守信、樂于奉獻、積極向上、奮發(fā)有為的導游隊伍，營造游客、導游、市場共贏局面，使導游成為旅游市場秩序的堅定維護者，成為旅游業(yè)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的活躍領域，成為人民群眾游得放心、舒心、開心的重要環(huán)節(jié)。
四、重點任務
(一)改革準入培訓注冊制度
改革導游考試制度，構建適應市場新需求的準入制度;改革導游培訓方式，提升導游隊伍專業(yè)技能與綜合素質;改革導游注冊制度。
1.改革導游準入制度。實施全國統(tǒng)一的導游資格考試，不斷改革完善考試內容與考試方式，形成科學規(guī)范、公開透明、便利高效的考試制度。提高考試工作信息化水平，增強考試便利性。增加考點分布，降低考試收費標準，減輕考生負擔。統(tǒng)一規(guī)范考試標準，優(yōu)化考試流程，加強考試督察檢查，提高服務質量。試點開展特聘導游認定工作，制定管理辦法，明確認定條件、認定程序、執(zhí)業(yè)范圍及獎懲機制等，以吸納社會專門人才、小語種人才進入導游隊伍，優(yōu)化導游隊伍結構。
2.改革導游注冊制度。取消導游資格證三年有效的規(guī)定，明確導游資格證終身有效，規(guī)范導游證使用時限，建設全國導游公共服務監(jiān)管平臺，啟用電子導游證書取代原有IC卡導游證，再造導游注冊流程，便利導游注冊、領證執(zhí)業(yè)。
3.改革導游培訓方式。構建強制性培訓與自愿性培訓相結合、崗前培訓與在崗培訓相銜接、“課堂培訓、實操培訓、網(wǎng)絡培訓”相統(tǒng)一的復合型培訓體系;引導旅游院校加強導游相關專業(yè)學生實踐技能和適應能力的培養(yǎng)，推動校企合作，促進院校教育與職業(yè)培訓有機銜接，在全國旅游院校構建導游培訓網(wǎng)絡;遴選部分高等級旅游景區(qū)設立導游執(zhí)業(yè)培訓基地，豐富實操性培訓;完善導游研修“云課堂”，拓寬覆蓋面，豐富培訓內容，為更多導游提供免費網(wǎng)絡培訓。
4.創(chuàng)新導游思想政治和職業(yè)道德教育體系。遵循導游職業(yè)發(fā)展規(guī)律，創(chuàng)新思想政治和職業(yè)道德教育形式，通過豐富多彩、喜聞樂見、易于接受的活動，在導游隊伍中持續(xù)強化國家意識、民族意識、法制意識、行業(yè)意識等教育，不斷增強思想政治和職業(yè)道德教育的滲透力和感染力;大力倡導以“愛崗敬業(yè)、誠實守信、辦事公道、服務群眾、奉獻社會”為主要內容的職業(yè)道德，使導游隊伍成為踐行社會主義核心價值觀和旅游行業(yè)核心價值觀、面向國內外游客講好中國故事、弘揚中國精神、傳播中國聲音的生力軍。
(二)改革導游執(zhí)業(yè)制度
以市場化為導向，依據(jù)市場規(guī)則，構建自由執(zhí)業(yè)、自由流通的導游執(zhí)業(yè)制度，形成渠道豐富、主體多元、流通順暢、市場活躍的導游執(zhí)業(yè)生態(tài)。
5.開展導游自由執(zhí)業(yè)改革。擬選擇導游管理基礎好、市場秩序好、市場需求大的區(qū)域作為試點，開展導游自由執(zhí)業(yè)改革，使導游執(zhí)業(yè)渠道由單一旅行社委派轉型為旅行社、互聯(lián)網(wǎng)平臺以及其它旅行服務機構等多元選擇。制定實施導游自由執(zhí)業(yè)管理辦法和服務標準，建設完善全國導游公共服務監(jiān)管平臺，健全導游自由執(zhí)業(yè)保險保障體系，建立導游自由執(zhí)業(yè)糾紛綜合處理機制;鼓勵指導旅游企業(yè)參與試點工作，建立導游自由執(zhí)業(yè)網(wǎng)絡預約平臺。
6.取消導游異地執(zhí)業(yè)壁壘。清除各地違法設置的導游異地執(zhí)業(yè)障礙，打破導游異地執(zhí)業(yè)的地區(qū)壁壘，真正把導游選聘管理權限放歸市場，通過市場調節(jié)和企業(yè)自主選擇，使導游資源在不同地區(qū)、不同時間的合理分配，促進導游流動更加開放化、導游資源配置更加市場化。
(三)健全執(zhí)業(yè)保障體系
保障體系是導游隊伍建設的重要支柱。從保障導游合法勞動報酬和社會保險權益、減輕導游執(zhí)業(yè)負擔等方面加強改革，破除導游參與分享發(fā)展成果的障礙，促進導游安全執(zhí)業(yè)和體面執(zhí)業(yè)，自覺踐行行業(yè)核心價值觀。
7.開展勞動報酬集體協(xié)商。聯(lián)合人社部、全國總工會，開展協(xié)商確定勞動報酬的試點工作，指導試點地區(qū)建立協(xié)商對話機制，制定本地區(qū)旅行社聘用導游勞動報酬指導性標準，建立公開、公平、合理的導游薪酬制度。
8.健全導游保險保障體系。開展導游勞動權益保障督查，維護導游的合法權益。鼓勵有條件的地方采取財政資金補貼一部分、社會捐助一部分、導游繳納一部分等形式，幫助導游解決社會保險、執(zhí)業(yè)保險費用問題;鼓勵有實力、負責任的企業(yè)建立導游誠信基金、導游傷殘基金等。探索試點導游自由執(zhí)業(yè)責任保險制度，鼓勵自由執(zhí)業(yè)導游投保執(zhí)業(yè)綜合保險。
9.清理不合理收費項目。各地立即清理利用注冊、年審等向導游強制收取的年審費、注冊費、掛靠費、管理服務費、高額會費等費用，停止開展各類收費的強制性培訓。鼓勵有條件的地方免費為導游提供培訓機會，減輕導游執(zhí)業(yè)負擔。
10.營造安全體面的執(zhí)業(yè)環(huán)境。加強與交通運管部門的合作，共同推動落實《國家旅游局交通運輸部關于規(guī)范旅游用車“導游專座”的通知》的要求，強化對旅游客車生產(chǎn)企業(yè)、旅游客運企業(yè)及旅行社的監(jiān)督檢查，確保通知精神落到實處;加強與公安部門的協(xié)調，推動依法嚴厲處罰侮辱、毆打等嚴重侵害導游人身安全的違法行為，確保導游安全執(zhí)業(yè)。督促旅行社等用人單位為導游安排干凈、衛(wèi)生、安全的陪同用房和餐飲;鼓勵地方和企業(yè)為導游配備統(tǒng)一的、體現(xiàn)目的地形象、企業(yè)形象的工裝，使導游體面執(zhí)業(yè)。
(四)健全事中事后監(jiān)管體制
利用信息技術提升對導游執(zhí)業(yè)全過程、動態(tài)化的監(jiān)管水平;建立導游社會化評價與監(jiān)督體系;健全旅游糾紛綜合處理機制，運用法治方式化解旅游糾紛矛盾;實現(xiàn)由點到面、由事前到事中事后、由靜態(tài)向動態(tài)的監(jiān)管轉變。
11.建立導游執(zhí)業(yè)動態(tài)監(jiān)管機制。取消導游年審制度。充分利用信息技術，打造匯集導游基本信息、執(zhí)業(yè)信息、游客評價及旅行社、自由職業(yè)機構、旅游管理部門獎懲評價信息為一體的全國導游公共服務監(jiān)管平臺，向游客提供導游身份認證及執(zhí)業(yè)信息、誠信記錄查詢，向導游提供注冊申領電子導游證、管理執(zhí)業(yè)信息、查詢游客評價，向旅行社和導游行業(yè)組織提供導游注冊審核、管理、查詢，向旅游部門提供導游證核發(fā)、管理、統(tǒng)計分析，向執(zhí)法機構提供實時查詢導游位置、認證導游信息、在線記錄導游違法信息，實現(xiàn)對導游執(zhí)業(yè)全過程、動態(tài)化服務監(jiān)管，形成權責明確、流程清晰、信息共享、運轉高效、監(jiān)督到位的市場監(jiān)管格局。
12.建立導游信用綜合評價體系。改革導游計分管理等規(guī)則，從過去僅靠行政執(zhí)法人員現(xiàn)場扣分，轉變成通過建立游客評價、“用人單位”考核、旅游部門獎懲為一體的導游執(zhí)業(yè)綜合評價制度，用“結果導向”促使導游用優(yōu)質服務獲取市場好評和執(zhí)業(yè)機會。以導游與游客平等、責權利對等為原則，通過契約規(guī)范約束雙方行為，嚴肅懲戒導游失德失信行為，建立健全跨部門失信聯(lián)合懲戒機制，將導游失德和違法違規(guī)行為列入《旅游不文明行為記錄》和不誠信從業(yè)人員名錄，并向社會公布。
13.健全旅游糾紛綜合處理機制。在旅游質監(jiān)執(zhí)法機構、旅游企業(yè)設立旅游投訴調解委員會及首席調解員，發(fā)揮調解委員會的行業(yè)性、專業(yè)性、自治性。推動建立以當事人和解、人民調解、行政調解、仲裁調解、司法調解相互銜接的大調解機制，并促進與仲裁、行政執(zhí)法、司法訴訟的有效對接，使導游執(zhí)業(yè)產(chǎn)生的糾紛在法制框架下高效解決。
(五)建立健全導游協(xié)會組織
貫徹落實《旅游法》，推動建立體制合理、功能完備、管理有效、行為規(guī)范的導游行業(yè)組織體系，發(fā)揮導游行業(yè)組織聯(lián)系政府、服務會員、促進行業(yè)自律的作用，構建導游依法自治的現(xiàn)代社會組織。
14.依法推進導游行業(yè)組織體系建設。推動各地級市(區(qū))成立以導游個人會員為主的導游行業(yè)組織，各省成立以市級導游行業(yè)組織單位會員為主的導游行業(yè)聯(lián)合會。推動各級導游行業(yè)組織組建數(shù)量適當、結構合理、精干高效的工作隊伍，健全內設機構與工作機制，規(guī)范辦事程序和工作流程。
15.充分發(fā)揮導游行業(yè)組織自律作用。鼓勵所有導游積極加入導游行業(yè)組織。促進各級導游行業(yè)組織建立健全以章程為核心的內部管理制度、會員約束制度，積極協(xié)調會員間利益，開展會員培訓、權益維護、法律咨詢等服務，切實把行業(yè)組織打造成“導游之家”。
16.支持導游行業(yè)組織可持續(xù)發(fā)展。按照社會化、市場化改革方向，促進和引導行業(yè)協(xié)會自主運行、有序發(fā)展。鼓勵各地采取購買服務的方式，支持導游行業(yè)組織依法開展導游注冊工作，積極參與行業(yè)政策、標準制定及承擔對導游的強制性培訓任務。加強對導游行業(yè)組織的監(jiān)督檢查，嚴厲查處違規(guī)開展導游注冊工作以及違反相關法律法規(guī)的導游行業(yè)組織。
(六)創(chuàng)新導游激勵機制
從加強導游人才隊伍建設、完善導游等級評定制度、打造星級導游服務品牌、樹立導游正面典型等方面，創(chuàng)新導游激勵機制，增強導游職業(yè)歸屬感和榮譽感。
17.建立星級導游品牌制度。修訂《導游服務規(guī)范》標準，建立與游客評價、執(zhí)業(yè)時長、培訓學習、導游等級、用人單位考核、旅游部門獎懲情況相掛鉤的星級評價標準，建立去行政化、高度市場化和智能化的評價機制，打造導游職業(yè)服務品牌。
18.完善導游等級評定制度。制定《導游等級標準》，進一步建立健全第三方參與的導游等級評定辦法和機制，啟動特級導游評定工作，打造導游職業(yè)技能品牌。
19.加強導游正面宣傳引導。大力弘揚導游先進典型，樹立導游正面形象，激勵和引導廣大導游忠于職守、愛崗敬業(yè)，誠實守信、樂于奉獻，使社會公眾進一步理解、尊重和信任導游，增強導游的職業(yè)自信心和自豪感。持續(xù)征集宣傳好導游事跡，舉辦全國導游大賽，開展“文明旅游我先行”活動，樹立一批文明旅游引導標兵。努力爭取提高導游在各級人大代表、政協(xié)委員及勞模中的名額,推動有關部門在積分入戶等方面考慮導游等級、星級及所獲的行業(yè)榮譽。
五、有關要求
(一)加強組織領導。國家旅游局成立深化導游體制改革工作領導小組，負責對導游體制改革進行綜合協(xié)調，推動修訂有關法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，及時將改革進展情況和重大問題報告國務院。各地要進一步提高認識，切實加強對導游體制改革的組織領導和統(tǒng)籌協(xié)調，按照深化導游體制改革總體部署，制定本地區(qū)改革實施方案，明確責任、精心組織、狠抓落實，推進導游體制改革不斷深化。
(二)強化督促落實。國家旅游局加強對改革方案實施的督促落實，采取第三方評估等方式，對改革舉措的執(zhí)行情況、實施效果和社會反應等進行綜合評估,根據(jù)評估情況改進和完善政策。各地要及時發(fā)現(xiàn)并報告改革中遇到的新情況新問題，深入研究解決改革中的政策過渡與銜接問題，對改革落實情況進行監(jiān)督檢查，開展階段性總結。
(三)重視宣傳引導。全面闡釋導游體制改革的重要意義，正確解讀改革內涵，合理引導社會預期，回應群眾關切，凝聚各方共識，形成改革合力。關注重大政策出臺和敏感時間節(jié)點輿情動向，提升輿情研判水平和引導能力，妥善應對導游執(zhí)業(yè)突發(fā)事件和輿情。及時梳理總結可復制、可推廣的試點經(jīng)驗，為進一步推進改革營造良好的社會環(huán)境。
國家旅游局
2016年8月19日